Staaten in der FinanzkriseIWF-Ökonomen dringen auf mehr Schuldenschnitte
27.05.2013 · Mit einer ungewöhnlich selbstkritischen Analyse zieht IWF Lehren aus der Griechenland-Krise. Künftig soll überschuldeten Staaten schneller ein Teil der Verbindlichkeiten erlassen werden. Dabei schreibt der IWF seine eigene Geschichte schön.
Von PATRICK WELTER, WASHINGTON
Die Ökonomen des Internationalen Währungsfonds (IWF) dringen darauf, überschuldete Länder künftig schneller unter Einbezug aller privaten Gläubiger umzuschulden. „Umschuldungen gab es oft zu wenig und zu spät“, heißt es in einer Analyse der Fonds-Ökonomen von neun Schuldenschnitten seit 2005. In fünf der neun Fälle waren zwei Schuldenschnitte nötig, und dennoch wurden die Schuldentragfähigkeit und der Wiederzugang der Länder zum Kapitalmarkt nur ausnahmsweise erreicht, heißt es in der Studie.
Die Analyse ist geprägt von den Erfahrungen vor allem, aber nicht nur mit Griechenland. Das Land hatte im Mai 2010 Kredite von den Europäern und eine überdurchschnittlich große Kreditlinie des IWF über 30 Milliarden Euro erhalten. Damals waren die IWF-Ökonomen nicht überzeugt, dass das Land „mit großer Wahrscheinlichkeit“ wieder zurück zur finanzpolitischen Solidität finden würde. Der Fonds hätte deshalb Griechenland eigentlich gar keinen so großen Kredit geben dürfen. Das Direktorium aber änderte rechtzeitig die Regeln und erlaubte außergewöhnlich große Kredite auch dann, wenn Ansteckungsrisiken für andere Länder bestehen. Griechenland erhielt so den IWF-Kredit nicht wegen eines Vertrauens in seine Reformzusagen, sondern nur, weil seine Krise indirekt andere Länder im Euroraum bedrohte. Die Bedenken der IWF-Ökonomen stellten sich später als gerechtfertigt heraus. Im Februar 2012 leitete Griechenland die größte Restrukturierung von Staatsschulden aller Zeiten ein. Schuldtitel über 205 Milliarden Euro wurden getauscht und im Nennwert um mehr als die Hälfte gestrichen.
Drastische Ideen für die Krisenkreditpolitik
Die neue IWF-Analyse ist ungewöhnlich selbstkritisch. Die IWF-Ökonomen gestehen ein, dass die Schuldentragfähigkeitsanalysen des Fonds manchmal „vielleicht zu optimistisch gewesen seien“. Sie berichten von Druck nicht näher benannter Regierungen, die Schuldenschnitte hinauszögerten. Und sie erkennen die Gefahr, dass Länder mit IWF-Krediten nur Zeit kaufen und private Gläubiger sich verabschieden, bevor es doch zum Schuldenschnitt kommt. Eine Lehre aus dem Fall Griechenlands sei, dass der IWF schneller auf finanzielle Brandschutzmauern und Banken-Rekapitalisierung in Europa hätte dringen müssen, um Ansteckungsrisiken zu vermeiden und so eine Umschuldung in Griechenland zu ermöglichen. Ein wenig schreiben die IWF-Ökonomen dabei die eigene Geschichte schön: 2010 lehnten es die Verhandlungsführer des IWF als falsch ab, Griechenland in eine Umschuldung zu führen.
Drastisch sind die Ideen der IWF-Ökonomen für die Krisenkreditpolitik. Der Fonds solle seine Unterstützung für Krisenstaaten daran knüpfen, dass private Gläubiger ihre Kredite auf freiwilliger Basis zeitlich streckten oder in Anleihen mit längerer Laufzeit umschuldeten. Sie regen auch an, dass der Fonds die Sonderklausel, nach der er mit außergewöhnlich großen Krediten gegen Ansteckungsrisiken vorgehen darf, wieder aufgebe. Im Direktorium, in dem 24 Vertreter der Mitgliedstaaten über die Geschicke des IWF entscheiden, ist die Reaktion auf die Reformideen indes sehr verhalten. Die Länder wollen Flexibilität im Krisenfall behalten und sich nicht durch zu strikte Regeln auf Umschuldungen im Krisenfall festlegen. Bezweifelt wird auch, ob die Analyse zutreffe, es gebe zu wenig oder zu geringe Umschuldungen. Nur wenige Mitglieder im Direktorium haben Interesse, Pläne für eine Konkursordnung für Staaten wiederaufzunehmen. Der Fonds hatte vor einem Jahrzehnt solche Pläne ad acta gelegt, nachdem die Vereinigten Staaten diese abgelehnt hatten.
Schuldenschnitte werden schwieriger
Die Fonds-Ökonomen warnen dabei, dass Schuldenschnitte künftig noch schwieriger werden dürften. So haben Gläubiger von Argentinien, die sich seit 2003 der Umstrukturierung verweigern, zuletzt vor amerikanischen Gerichten erstritten, dass die Regierung in Buenos Aires auch sie und nicht nur die umgeschuldeten Anleihen bedienen muss. Bleibt dieses Urteil rechtskräftig, dürfte das Interesse von Gläubigern, sich auf Schuldenschnitte einzulassen, abnehmen. Zur Abwehr gegen solche Einzelgänge von Gläubigern - und als Ersatz für eine Konkursordnung für Staaten - werden in der Regel kollektive Verhandlungsklauseln empfohlen (Collective Action Clauses, CAC). Diese Klauseln legen fest, dass eine Mehrheit von oft 75 Prozent der Gläubiger ausreicht, um alle Zeichner einer Anleihe an einen Schuldenschnitt zu binden. Diese bislang freiwillige Lösung ist in der EU seit neuestem als Bestandteil von Staatsanleihen verbindlich.
Die CAC reichen nach Ansicht der IWF-Ökonomen aber nicht, um Gläubiger im Notfall in eine Umschuldung zu zwingen. Griechenland etwa hatte einen Teil von 7,3 Prozent der 205 Milliarden Euro als Anleihen nach britischem Recht einschließlich Kollektivklauseln aufgenommen. Von diesen 36 Auslandsanleihen wurden nur 17 Anleihen umgeschuldet; der Schuldenschnitt der anderen Anleihen wurde durch einzelne Gläubiger blockiert. Zu 100 Prozent gelang der Schuldenschnitt nur bei den Anleihen nach griechischem Recht, die von der Regierung in Athen per nachträglicher Rechtsänderung in die sogenannte freiwillige Umstrukturierung geführt wurden.
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